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Centroamérica: urge fortalecer las administraciones tributarias

Observatorio fiscal No. 12 época II

 

 

A inicios de los años noventa, las administraciones tributarias de Centroamérica fueron objeto de evaluación y rediseño con el fin de transformar sus estructuras hacia un modelo funcional basado en sus principales procesos (control, fiscalización y recaudación), al tiempo en que se reforzaba su autonomía.

Para ello, fue necesario el fortalecimiento de los procedimientos internos, especialmente los dirigidos al entrenamiento, la profesionalización y la retención del personal; al registro de los contribuyentes y su vinculación con los tributos, para cumplir con los objetivos de fiscalización y fomento del cumplimiento voluntario; y finalmente, la simplificación de los sistemas tributarios para facilitar el control administrativo y el pago de los impuestos, principalmente, del Impuesto sobre la Renta (ISR) y del impuesto al Valor Agregado (IVA).

En época más reciente, los países centroamericanos han impulsado reformas a su legislación, con el interés de contar con herramientas eficaces para lograr una buena administración tributaria. Ejemplos de esto son la aprobación de leyes antievasión, dirigidas tanto a poner en marcha novedosos criterios de retención de impuestos (a manera de mecanismos de control), y la introducción de provisiones referentes a precios de transferencia, capitalización débil y transacciones con paraísos fiscales.

Asimismo, se han materializado los esfuerzos por definir legalmente, con mayor precisión, las obligaciones tributarias y, en algunos casos, se aprobaron nuevas regulaciones que permitieron reducir las complejidades de las administraciones tributarias para acceder a información financiera de los contribuyentes, elemento clave para luchar contra la evasión tributaria. A pesar de estos avances legales, la evasión de impuestos continúa siendo muy elevada. Aún cuando, desafortunadamente, las agencias tributarias de la región no producen (o no divulgan) estudios que permitan identificar los montos y las formas en que esta se produce, investigaciones independientes muestran que, en promedio, una tercera parte del IVA se continúa evadiendo, mientras en Guatemala y El Salvador, la evasión del ISR representa el 45.3 y 63.7% de la recaudación potencial, respectivamente.

El financiamiento de las administraciones tributarias también es un indicador del fortalecimiento de las mismas. En promedio, el costo de las administraciones tributarias centroamericanas se aproxima al 1.4% de su recaudación total, cerca del 0.15% del Producto Interno Bruto, promedio similar a lo observado en América Latina. En todo caso, es importante advertir que hace falta avanzar hacia un costeo por procesos que permita evaluar qué estrategias de recaudación están logrando más éxito con menos recursos.

En cuanto al personal, las prácticas líderes a nivel internacional revelan que las mejores administraciones tributarias mantienen una relación de 3 empleados en tareas vinculadas con la recaudación, por uno destinado a labores administrativas. En ese sentido, solamente las agencias tributarias de Costa Rica y El Salvador cumplen con este estándar. El resto tiene una relación de 4 a 1, muy similar al promedio de América Latina. En el caso de Guatemala y Nicaragua, es notorio el bajo número de personal reservado para asistir a los contribuyentes, respectivamente 1.7 y 7.1% del total de personal, muy por debajo de los promedios en Centroamérica y América Latina (11.9%).

Distribución del personal de las administraciones tributarias, por principales funciones

Fuente: Icefi con base en BID-CIAT (2012). Estado de la administración tributaria en América Latina 2006-2010

A pesar de los avances observados en los últimos 20 años, en la actualidad, son tareas urgentes la reducción de la evasión de impuestos y la defraudación aduanera; mejorar los niveles de cumplimiento voluntario; aumentar la base tributaria como mecanismo de control; simplificar el pago de impuestos, y difundir públicamente informes sobre planes de fiscalización y metas a alcanzar, así como sobre los logros de sus acciones. También se debe reforzar la planificación estratégica, la gestión del personal y la independencia política en su labor.

Los Estados centroamericanos pueden continuar haciendo reformas tributarias que procuren aumentar los ingresos públicos, pero sin el fortalecimiento de las administraciones tributarias, los resultados de dichas reformas siempre estarán por debajo de lo esperado. Las administraciones tributarias desempeñan un papel decisivo en las posibilidades de que los Estados cuenten con financiamiento para el desarrollo, por lo que es urgente continuar su proceso de modernización y fortalecimiento.

Prácticas líderes en el fortalecimiento de las administraciones tributarias

Ámbito de acción

Descripción de la práctica

Recaudación de impuestos La política de recaudación contener procedimientos y políticas selectivas, económicas, rápidas y proactivas. Se aplican los principios basados en riesgo para asignar el personal eficientemente a cada caso (riesgo organizacional) y se enfoca en aquellos contribuyentes que puedan tener el mayor impacto sobre las recaudaciones (riesgo de cumplimiento)
Estructura organizacional y gerencial Las estructuras organizacionales por función de desempeño son preferibles, ya que permiten la estandarización de los procesos a través de funciones similares y por lo tanto facilitan el proceso de simplificación, automatización, y eficiencia
Gestión de recursos humanos y desarrollo organizacional Se da seguimiento al protocolo de la selección ‘basada en comportamiento’ – selección basada en competencias (conocimiento, habilidades y comportamientos) que se relacionan directamente con las necesidades para el empleo
Planificación estratégica Permite que toda la organización concentre sus recursos y sus esfuerzos en torno a los objetivos, además de guiar todos los componentes de la administración tributaria hacia las mismas metas
Gestión Los funcionarios tributarios tienen suficiente autoridad legal, y sus superiores les delegan la toma y ejecución de las decisiones técnicas y administrativas con un alto nivel de independencia, quedando totalmente responsables del desempeño de su organización
Registro La recolección oportuna y precisa y el registro de información de identificación básica del contribuyente permite que la administración tributaria pueda comprender la base de contribuyentes, contratar personal adecuadamente, y planificar otras funciones
Servicios al contribuyente Las autoridades tributarias fomentan y esperan que los contribuyentes puedan auto-evaluar sus pasivos de impuestos y remitir el monto relevante del impuesto.  El servicio al contribuyente trata de maximizar el cumplimiento voluntario al brindarles la información y la asistencia que necesitan
Entrega de declaraciones y pago Legislación y procedimientos sencillos y automatizados facilitan el que los contribuyentes cumplan voluntariamente. Las tecnologías se pueden utilizar para proveer a los contribuyentes información efectiva, así como para recoger datos y pagos. Las administraciones tributarias se reservan el derecho de auditar las declaraciones
Auditoría a los contribuyentes La legislación principal debe ser expresada en términos generales de los poderes de acceso a los libros contables y archivos y de revisar las actividades operativas de los contribuyentes. Los procedimientos detallados deben establecerse como reglamentos que permitan a la administración hacer cambios, sin enmiendas a la ley, para adaptarse a las tendencias en las actividades empresariales y en las prácticas de contabilidad
Investigación sobre fraudes fiscales La legislación otorga suficiente poder a los investigadores para realizar sus investigaciones, el exigir a los bancos y a terceras personas que proporcionen información. Se deben establecer sanciones y posible encarcelamiento por fraude y evasión, y otorgar la autoridad a la administración tributaria para legalmente citar a individuos o solicitar documentos
Auditoría interna Promueve la confianza pública al difundir revisiones periódicas independientes, puntuales y profesionales que: 1) buscan una administración económica, eficiente y efectiva; y 2) detectan y evitan el malgasto, fraude, corrupción y abuso en los programas y operaciones de la administración
Fuente: Icefi, elaborado con base en Pulse y Kamenov (2013). Directrices detalladas para la mejora de la Administración Tributaria en América Latina y el Caribe. Programa USAID Leadership in Public Financial Management (LPFM).
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