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Comunicados

Costa Rica: Según el Icefi reforma fiscal aprobada es necesaria, pero insuficiente

     

El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) saludó la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa de Costa Rica de la ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, en la cual destacó aspectos positivos. También identificó elementos de preocupación, entre los que destaca el que esta reforma es insuficiente para solucionar el problema fiscal de Costa Rica. En ese sentido, el Instituto instó a que la sociedad costarricense comprenda esta reforma como la primera de una serie de cambios tendientes a alcanzar unas finanzas públicas sostenibles, equitativas y suficientes para hacer frente a los desafíos estructurales de crecimiento económico, desarrollo social y gobernabilidad democrática.

El Icefi examinó detenidamente y desde la perspectiva técnica fiscal el contenido de la ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, formalmente aprobada por la Asamblea Legislativa como el Decreto Legislativo número 9635,[1] encontrando los siguientes:

Aspectos positivos

­          La reforma contribuye a demostrar que el Estado costarricense reconoce la existencia y gravedad de la crisis fiscal por la que atraviesa, y que está realizando esfuerzos por resolverla.[2]

­          Contiene medidas que, de implementarse correctamente, contribuirán a ordenar parcialmente las finanzas públicas.

­          De implementarse plena y oportunamente el componente tributario de la reforma, tiene el potencial de elevar la recaudación tributaria por medio de la implementación del impuesto al valor agregado (IVA) y los controles a las remuneraciones de los trabajadores.

­          La recaudación también se incrementará al gravar servicios actualmente exentos como los profesionales, gimnasios, las aplicaciones de descarga en línea (streaming), los casinos y las apuestas, la retención mediante el pago y uso de tarjetas de crédito, entre otros, así como la percepción de los servicios prestados por contribuyentes no domiciliados que realizan operaciones de comercio electrónico.

­          Por el lado del gasto público, los topes salariales a funcionarios públicos como al presidente de la República, jerarcas, presidentes ejecutivos de instituciones en competencia y juntas directivas, envían un mensaje de sobriedad a la ciudadanía, a la vez que contribuyen al esfuerzo por reducir y congelar gastos no prioritarios.

Aspectos negativos

­          Aun en el caso que el componente tributario de la reforma se implementara plena y oportunamente, y por ello rinda lo esperado por las autoridades fiscales, el esfuerzo será insuficiente para controlar de manera adecuada el déficit fiscal y el crecimiento acelerado de la deuda pública. El déficit fiscal se prevé que será del 8.0% del PIB en 2019, por encima del 7.1% estimado por el Icefi para 2018 y del 7.3% considerado originalmente en el presupuesto de este año. Tal como el Icefi lo indicó en su nota de coyuntura número 4-2018 intitulada Costa Rica: Una situación fiscal difícil y potencialmente insostenible y publicada en octubre pasado,[3] esta insuficiencia requiere en el mediano plazo de más reformas fiscales para estabilizar los indicadores macrofiscales costarricenses en niveles sostenibles en el tiempo.

­          Los efectos de la reforma no serán inmediatos, ya que la vigencia de algunas de las disposiciones legales aprobadas está diferida en el tiempo. En particular, el Icefi prevé que los primeros impactos de la reforma sobre la recaudación tributaria se producirán hasta mediados de 2019 o inicios de 2020, mientras que el impacto total se percibirá hasta posiblemente 2022.

­          El Icefi advierte que la estructura técnica del IVA aprobada pueda resultar demasiado compleja cuando la Dirección General de Tributación emprenda la tarea de su implementación administrativa. Basado en la experiencia internacional y los mejores estándares para las administraciones tributarias, el Icefi ve con preocupación el desafío que para la Dirección General de Tributación significará la implementación de numerosas tasas diferenciadas, regímenes especiales, tratamiento del crédito fiscal, bienes y servicios exentos, así como la larga transición para que se registren los cambios en la tributación de sectores como el turismo, los servicios de arquitectura y construcción, los servicios salud y educación. En caso se encuentre dificultades administrativas severas, se compromete la posibilidad real de mejorar la recaudación de impuestos, dando lugar al riesgo de niveles de evasión fiscal mayores a los que se observaban con el anterior impuesto general sobre ventas.

­          El Instituto observa riesgos de que el IVA aprobado genere distorsiones en el mercado, produciendo ventajas artificiales a determinadas actividades cuyo precio será más bajo. Estos riesgos se deben a que con la reforma habrán segmentos de las cadenas de producción o comercialización (proveedores – compradores) a las que aplicarán tratamientos tributarios distintos ―como en el caso de las tasas diferenciadas aprobadas―, generando descuadres entre los débitos y créditos fiscales del IVA. La experiencia internacional muestra que los países que han adoptado tasas diferenciadas del IVA sin poner en marcha un mecanismo de determinación por transacción (cálculo automático factura por factura), tienen dificultades administrativas que elevan el riesgo de mayor informalidad y defraudación. Además, cabe la posibilidad de que en el mediano plazo algunos contribuyentes acumulen grandes cantidades de crédito fiscal a su favor como resultado de una aplicación defectuosa de tasas diferenciadas, sin un control adecuado de la facturación, por lo que incluso la recaudación de este impuesto podría reducirse.

­      En la actualización de los intervalos de renta imponible aprobada en la reforma al impuesto sobre ingresos y utilidades (ISIU) se incluyó un tratamiento especial a las micro y pequeñas empresas, el cual tiene el riesgo de producir pulverización empresarial y abrir espacios para la elusión fiscal. También abre la posibilidad a que los profesionales liberales, que hoy desempeñan sus actividades en la prestación de servicios, inscriban micro y pequeñas empresas con el propósito de disminuir su carga impositiva, y con ello mermar el impacto de la reforma. Dentro de la reforma al ISIU se adoptó una estructura cedular para el tratamiento de las rentas y ganancias de capital, pero con numerosos y excesivos tratamientos, tarifas y beneficiarios de exenciones, poniendo en duda el impacto positivo en la recaudación.

    A criterio del Icefi, la reforma aprobada al ISIU debió incluir el principio de renta mundial para el alcance del impuesto, con tratamiento global, lo que haría mucho más sencilla su aplicación y más justa para los contribuyentes. Esta medida hubiese contribuido significativamente a las aspiraciones de Costa Rica de integrarse a la Organización para la Cooperación para el Desarrollo Económicos (OCDE), esto ante lo que muestran las cifras de Global Financial Integrity,[4] en cuanto a que Costa Rica es el país centroamericano con el mayor nivel de flujos ilícitos de capitales.

­          Aun cuando se incorporan algunas disposiciones para la reducción de la evasión tributaria, no se incluyeron instrucciones a la administración tributaria para diseñar, publicar e implementar estrategias específicas de combate al fraude fiscal en todas sus manifestaciones.

­          Con relación a la regla fiscal aprobada, el Icefi advierte que su interpretación es compleja, ya que implica una serie de recortes sucesivos del gasto público en términos del PIB, esquema que sería difícil de aplicar tomando en cuenta las rigideces actuales de presupuesto de Costa Rica y podría provocar una disminución del bienestar social garantizado con la producción de bienes y servicios públicos. Además, a criterio del Instituto el sistema de regla fiscal aprobado es incompleto, pues no considera ningún esfuerzo tributario adicional, incluso por combate a la evasión y elusión fiscales.

­          Pese a las disposiciones para ordenar el gasto público, su alcance es parcial e insuficiente. La reforma no eliminó todos los privilegios fiscales que históricamente han gozado sectores económicos y empresas, así como prebendas que gozan los funcionarios. Como agravante, la reforma carece de un componente robusto para la mejora de la transparencia fiscal, con énfasis en la ejecución del gasto público y la rendición de cuentas de los resultados del Gobierno. La persistencia de privilegios injustificados y una agenda insuficientemente sólida y creíble de transparencia fiscal reduce las posibilidades de recuperar e incrementar la moral tributaria.

­          La reforma omitió la necesaria y urgente recolocación de la deuda bonificada (rollover), y la revisión de toda la deuda pública en general, con el propósito de reducir su costo. El Instituto reitera que de no hacer esta corrección a la política de endeudamiento público de Costa Rica, será imposible cumplir objetivos como el de la regla fiscal aprobada, salvo a costa de sacrificar bienes y servicios públicos esenciales. Por otro lado, la tasa de interés permanecerá alta, afectando además al sector privado al desincentivar la inversión, ralentizando la generación de empleo y la producción.

Estos criterios confirman lo expuesto por el Icefi en su comunicado del 23 de octubre de 2018,[5] en cuanto a que algunas estimaciones ubican el impacto anual sobre la recaudación tributaria entre 1.2% y 1.5% del PIB, por debajo del 4.8% necesario para garantizar la sostenibilidad de la deuda. Con esto, efectivamente la reforma aprobada es necesaria, pero insuficiente para sanear las finanzas públicas. Por la inevitable necesidad de más reformas, el Instituto enfatizó la necesidad de mantener abiertos los espacios de diálogo democrático, así como la urgente necesidad de análisis técnicos robustos que muestren la realidad fiscal del país, y la búsqueda de acuerdos políticos amplios para alcanzar prontamente una política fiscal integral, equitativa, sostenible y suficiente para hacer frente a los desafíos estructurales de crecimiento económico, desarrollo social y gobernabilidad democrática.

San José, Costa Rica, Centroamérica, 12 de diciembre de 2018.




[1] Publicada en el Alcance No. 202 de La Gaceta número 225 del 4 de diciembre de 2018. Disponible en línea en http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=87720&nValor3=114361&strTipM=FN

[2] La necesidad de demostrarle a la ciudadanía costarricense y a la comunidad internacional que están realizándose estos esfuerzos quedó patente cuando el día anterior a la aprobación de la reforma, la agencia calificadora de riesgo financiero Moody’s rebajó la calificación y asignó una perspectiva negativa a Costa Rica. Véase: https://www.eleconomista.net/economia/Moodys-rebaja-la-calificacion-y-asigna-perspectiva-negativa-a-Costa-Rica-20181205-0037.html  http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=87720&nValor3=114361&strTipM=FN

[4] Véase el reporte de Global Financial Integrity titulado Illicit financial Flows to and from developing countries: 2005-2014, disponible en línea en http://www.icefi.org/publicaciones/costa-rica-una-situacion-fiscal-dificil-y-potencialmente-insostenible 

[5] Disponible en línea en http://www.icefi.org/comunicados/icefi-la-reforma-fiscal-en-discusion-es-insuficiente-para-sanar-las-finanzas-publicas. En este comunicado el Icefi menciona que el Banco Central de Costa Rica estimó un impacto anual sobre la recaudación tributaria de 3.7% del PIB, considerándolo técnicamente demasiado optimista al considerar los aspectos negativos expuestos.

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