

El Icefi presentó su análisis a profundidad del presupuesto aprobado para 2025, y formuló recomendaciones para mejorar su ejecución.
En un evento público realizado hoy, el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) presentó su documento para el diálogo fiscal titulado Guatemala: análisis del Presupuesto Aprobado para 2025, con recomendaciones para mejorar la calidad y la transparencia en su ejecución. En este último estudio, el Icefi aborda elementos de los contextos político, social y fiscal de la aprobación del presupuesto estatal, analizando a detalle los ingresos, el balance presupuestario, los egresos y las medidas de transparencia incorporadas. Dedica una sección especial para el análisis de las asignaciones de gasto aprobadas para la inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA).
De su análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal para el ejercicio fiscal 2025, Decreto del Congreso de la República número 36-2024, [1]el Icefi extrajo las conclusiones siguientes:
1. El presupuesto aprobado para 2025 prioriza el gasto social y evidencia esfuerzo por vincular los ejes estratégicos de la Política General de Gobierno con el Plan presupuesto hacia un país para vivir. Plantea avanzar hacia la gestión por resultados estratégicos, lo que permitirá evaluar el avance para alcanzar los objetivos planteados en los 10 ejes estratégicos de la Política. Este esquema permitirá mejorar el seguimiento, no solo de la ejecución financiera del presupuesto, sino, más importante, de la calidad del gasto medida por las intervenciones para las personas beneficiarias y de los indicadores y metas físicas.
2. Contiene medidas de transparencia y rendición de cuentas que abonan a mejorar la eficiencia y el control de las acciones de las entidades del Estado. La publicación periódica y oportuna de la información de la ejecución presupuestaria y sus resultados en los portales web institucionales constituyen herramientas importantes para la fiscalización ciudadana de las acciones gubernamentales.
3. La publicación de los resultados y beneficiarios de los incentivos tributarios permitirá la evaluación del costo-beneficio de esas medidas de política fiscal.
4. El aumento del déficit fiscal, derivado de incrementos importantes en las entidades que proveen servicios públicos, es positivo siempre que sea de carácter temporal y resulte en mejoras medibles en la ampliación de la cobertura y calidad de dichos servicios y de la infraestructura vial del país.
5. Las estimaciones de ingresos tributarios para 2025 corrigen la subestimación contenida en los presupuestos desde 2021, errores que incidieron en distorsiones que generaron la necesidad de la ampliación presupuestaria aprobada en agosto de 2024, con altos costos políticos.
6.El financiamiento de la política de expansión del gasto público por medio de bonos requiere racionalizar las colocaciones en función del desempeño de la ejecución presupuestaria, y de las acciones del Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) que permitan las mejores condiciones financiares para el país. También requiere que el Minfin amplíe y profundice sus explicaciones sobre por qué se justifica la excepción a la prohibición expresa de financiar gasto corriente con deuda pública, impuesta por el artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto.
7. El mecanismo formal por el que se aprobaron las modificaciones presupuestarias en el artículo 129 del Decreto 36-2024 podría constituir una antinomia legal, toda vez no se reflejaron en cambios en el presupuesto de egresos, artículo 6 de ese mismo decreto, generando el riesgo de amparos y posibles acciones de inconstitucionalidad. Además, algunas de las asignaciones resultantes violentan mecanismos de financiamiento definidos en leyes específicas tal el caso del aporte a la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), que según su Ley Orgánica le corresponde el 2% de la recaudación prevista, norma que el artículo 6 sí respeta, pero se contraviene al aplicar las modificaciones del artículo 129.
8. Es incierta la asignación presupuestaria inicial para 2025 para las entidades afectadas por las modificaciones presupuestarias aprobadas en el artículo 129 del Decreto 36-2024, ya que el resultado de aplicar ese artículo difiere de las asignaciones explícitamente establecidas en el artículo 6. Esta situación podría generar conflictos e interpretaciones admisibles distintas, especialmente en las entidades cuyas asignaciones presupuestarias son recortadas en el artículo 129.
9. El aporte extraordinario de Q5,012.0 millones a los Consejos Departamentales de Desarrollo (Codede), introducido en el dictamen de la CFPM y aprobado en los artículos 126 y 129 del Decreto 36-2024 resulta cuestionable, entre otras razones, porque: se asigna a costa de recortes cuantiosos a las asignaciones de gasto de otras entidades; el monto carece de explicación o justificación técnica, pese a ser voluminoso; la distribución por municipio establecida en el artículo, al igual que en la ampliación presupuestaria aprobada en el Decreto 17-2024, carece de sustento técnico; el tipo de gasto que se autoriza no es necesariamente inversión; y, no está sujeto a controles estrictos y específicos de transparencia y rendición de cuentas que permitan la fiscalización del uso de los recursos.
10.Las asignaciones especiales del artículo 132 del Decreto 36-2024 replican la práctica antitécnica del Congreso de aprobar aportes directos a entidades, entre las cuales figuran asociaciones, fundaciones y organizaciones no gubernamentales (ONG) que son de responsabilidad y efectividad reconocidas, pero también otras de experiencia y capacidad dudosas, o que tienen vinculación con diputados, estamentos del poder local o financistas de campañas electorales, casos que constituyen riesgos de corrupción y abuso.
A partir de estas conclusiones, el Icefi planteó las recomendaciones siguientes:
1. Creación urgente de una instancia intersectorial independiente que analice y evalúe los aspectos técnicos y legales del Decreto 36-2024, especialmente de la aplicación de las modificaciones presupuestarias aprobadas en el artículo 129 de ese decreto, y que formule recomendaciones de enmiendas o correcciones, según sea el caso.
2. También se recomienda que la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (Segeplan) lidere un esfuerzo para revisar el artículo 104 del Decreto 36-2024, Readecuaciones presupuestarias, toda vez contiene disposiciones que contravienen el carácter general de las normas de la Ley de Contrataciones del Estado, como permitir la contratación de preinversiones por modalidad de excepción, y que los proyectos listados puedan ser contratados en las modalidades de diseño y construcción, o de diseño, construcción, equipamiento y puesta en marcha, sin establecer un máximo permitido, como el 3% del monto total de la inversión, empleado en otros casos. Además, esta norma debilita el rol rector de la Segeplan en materia de inversión pública, permitiendo a las entidades ejecutoras a efectuar ajustes no autorizados o supervisados en el Sistema Nacional de Inversión Pública o cambiar a discreción las unidades ejecutoras.
3. Fortalecer a la Comisión de Gobierno Abierto y Electrónico como la instancia gubernamental de enlace con las comisiones, organizaciones de la sociedad civil independiente y otras con interés y capacidad para auditar socialmente la ejecución presupuestaria y las operaciones de adquisición pública a cargo de los Codede y sus unidades ejecutoras. Además, se recomienda que la Segeplan, la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia y el Minfin coordinen acciones y esfuerzos para transparentar plenamente la ejecución de los Codedes, tanto los aportes ordinarios y, por su volumen, con énfasis especial en los aportes extraordinarios. Se recomienda en especial que el Portal de Control de Desembolsos y Transferencias a los Codede (Codet) registre al mayor detalle no solo los aportes ordinarios, sino también, los aportes extraordinarios a los Codede.
4. Fortalecer las regulaciones, disposiciones legales y herramientas a disposición de la Contraloría General de Cuentas, que permita la fiscalización del uso de los recursos correspondientes a las asignaciones especiales en la forma de aportes directos para entidades, asociaciones, fundaciones y ONG.
5.Publicación oportuna del cronograma de colocaciones de bonos, la cual debe realizarse en función del desempeño de la ejecución presupuestaria. Debe requerirse del Minfin que tome las acciones que permitan las colocaciones con las mejores condiciones financieras que fortalezcan el perfil de la deuda pública. Además, se recomienda al Minfin ahondar en las explicaciones técnicas que justifican haber aprobado una excepción a la prohibición contenida en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto, más allá de referir que ha sido una práctica común en el pasado. Además, recomendamos al Minfin realizar y publicar un estudio técnico de sostenibilidad y vulnerabilidad fiscal, que aborde las preocupaciones que ha levantado la aprobación de deuda bonificada por Q25,104.2 millones.
6. El Ejecutivo debe tomar las medidas administrativas y de política que permitan en el corto plazo el incremento de la carga tributaria, para asegurar de esa forma el financiamiento mediante fuente tributaria de los aumentos en las asignaciones de gasto en los sectores prioritarios, asegurando la sostenibilidad de la política fiscal. Al respecto, los estudios técnicos especializados elaborados y publicados por el Icefi muestran la necesidad de impulsar una agenda legislativa que modifique la legislación tributaria, sin crear nuevos impuestos ni elevar los tipos impositivos actuales.
7. El Minfin, en su calidad de ente rector de la política fiscal, desde la presidencia del Directorio de la SAT, debe iniciar una evaluación técnica minuciosa que determine y transparente el impacto fiscal del Decreto del Congreso de la República número 31-2024, Ley marco para la integración del sector primario y agropecuario. Se recomienda la instalación de una mesa técnica intersectorial, que incluya centros de pensamiento y entidades técnicas que puedan replicar con rigor científico los cálculos y simulaciones, con lo cual se incrementará la robustez y la credibilidad de los análisis. Para esta evaluación técnica debe tomarse muy en cuenta el peligro de pérdida de recaudación derivado de la migración masiva de contribuyentes actuales a los regímenes nuevos, y del riesgo de abuso de las disposiciones del artículo 23 para perpetrar delitos como el lavado de dinero y otros activos.
8. Para complementar la inclusión en el presupuesto de la estimación del gasto según los clasificadores temáticos, se recomienda que el detalle del gasto registrado por estos clasificadores se incluya en las plataformas de consulta presupuestaria.
Guatemala, Centroamérica, 9 de diciembre de 2024.
Para más información, comunicarse con Mónica Juárez al teléfono (502) 2505-6363 o al correo electrónico monica.juarez@icefi.org.
[1]Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/decretos/85a21-36-2024.pdf