En seguimiento a la nota de coyuntura publicada en enero de 2022,[1] el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) publicó un Documento para el Diálogo Fiscal con el análisis a profundidad del cierre de la ejecución presupuestaria de 2021.[2]

Documentos adjuntos:

• Comunicado en PDF
• Documento - Análisis del cierre de la ejecución presupuestaria de 2021

En este informe, el Icefi detalla las razones técnicas por las cuales las comparaciones de cifras fiscales de 2021, el año de inicio de la recuperación, con los de 2020, el año del impacto más severo de la pandemia, están severamente distorsionadas por el efecto aritmético ilusorio de crecimientos abultados, resultado natural de comparar un año con caída, con uno de recuperación. En el caso particular de la recaudación tributaria, los datos también están severamente distorsionados, porque incluyeron ingresos extraordinarios que no se repetirán en 2022. Además, la previsión presupuestaria y meta de recaudación para los ingresos tributarios en 2021 era anacrónica, por haber sido calculada en 2018 atendiendo a la realidad de 2019, por lo que la comparación de la recaudación efectiva en 2021 respecto a esta meta, aunque es útil para evaluar los flujos financieros del Gobierno, no es técnicamente válida para evaluar el desempeño de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).

Independientemente de las razones que explican el crecimiento de los ingresos tributarios, en términos financieros en 2021 el Gobierno contó con Q13,638.5 millones adicionales a la previsión presupuestaria, los cuales le hubiesen permitido reducir el endeudamiento público contratado en 2021. Pero el Icefi lamenta que no fue el caso, ya que, en 2021 el Gobierno agotó la totalidad de la autorización para contratar deuda bonificada en 2021, con Q7,732.2 millones (USD 1,000.0 millones) como eurobonos colocados en el mercado internacional de capitales, Q11,315.8 millones de bonos y Q3,137.3 millones de primas de deuda interna en el mercado nacional de capitales.

Los datos muestran que los recursos del saldo de caja acumulado al final de 2021 no provinieron del crecimiento de la recaudación tributaria, como aseguran las autoridades. El Icefi explica que el déficit fiscal bajo de 2021 sólo puede explicarse porque la totalidad de la recaudación en exceso a la previsión presupuestaria se destinó a financiar gasto, mientras que del total de Q22,185.3 millones de deuda bonificada, Q2,496.2 millones cubrieron el flujo negativo de préstamos externos, Q7,879.9 millones financiaron el déficit fiscal, y justamente los Q11,809.2 millones restantes fueron depositados en el Banco de Guatemala como acumulación de recursos de caja.

En términos globales, al final de 2021 el Gobierno ejecutó el 86.5% del techo presupuestario de Q107,521.5 millones (16.2% del PIB), con un gasto ejecutado de Q93,005.7 millones (14.0% del PIB). Sin embargo, el Gobierno ha divulgado que la ejecución presupuestaria fue 98.6%, anomalía que se debe a que el Minfin manejó dos presupuestos, uno legal con el techo global de Q107,521.5 millones y otro «operativo» con un techo global de alrededor de Q94,400.0 millones, el cual no consta en ninguno de los sistemas o registros oficiales.

Pese a la abundancia de recursos fiscales, la ejecución del gasto público estuvo plagada de anomalías. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) ejecutó solamente el 85.8% del techo presupuestario, y pese a su importancia, ejecutó solamente el 55.5% de la asignación para cumplir la Ley de emergencia nacional para la atención de la pandemia Covid-19, y el 67.7% de la asignación para la adquisición de vacunas contra del covid-19, y el 88.2% de la asignación para intervenciones para la atención sanitaria de la pandemia. En conjunto, ejecutó solamente el 67.3% de la asignación para el programa de Atención por desastres naturales y calamidades públicas.

Los porcentajes altos de ejecución de los recursos financieros en el Ministerio de Educación, contrastan con las deficiencias graves en la ejecución de sus metas físicas. En 2021 el Mineduc ejecutó solamente el 88.1% de las metas para distribuir cuadernos de trabajo y libros de texto, dejando de entregar 1,664,661 de estos insumos esenciales. La formación y profesionalización docente tuvo nula o escasa ejecución, en el caso de los docentes de nivel preprimario bilingüe profesionalizados no se asignó meta física, y en el nivel primario se ejecutó el 66.2% de la meta. Estas deficiencias en rubros y actividades esenciales para la educación, contrastan con la prioridad para el seguro médico escolar privado, con 1,942,591 estudiantes registrados, pero sólo el 29.9% de estos fueron atendidos. Investigaciones periodísticas independientes detallan que este seguro está plagado de problemas, principalmente deficiencias graves de alcance y cobertura, rayando en excluyente, discriminatorio, y excesivamente oneroso.

En 2021, la inversión pública en niñez y adolescencia ejecutada por las entidades del Gobierno Central fue el 23.5% de gasto total, equivalentes a Q9.09 diarios por cada niña, niño y adolescente. En términos de su prioridad macroeconómica, representó solamente Q3.28 de cada Q100.00 que produjo la economía en 2021.

Para superar estas deficiencias el Icefi recomendó al gobierno revisar la meta de recaudación tributaria de 2022, incorporando los resultados de 2021, descontando los factores extraordinarios no esperados en 2022. El Ministerio de Finanzas Públicas debe revisar y replantear la política de endeudamiento público, y publicar un estudio de sostenibilidad y vulnerabilidad fiscal. Se recomienda que el MSPAS corrija sus dificultades administrativas para ejecutar su presupuesto, comprar vacunas y otros insumos médicos y hospitalarios, y pagar puntualmente los salarios y honorarios a su personal. Reiteró que debe suprimirse el seguro médico escolar privado, por ser excesivamente oneroso, por ineficaz y discriminatorio, restituyendo la prioridad a la entrega de cuadernos de trabajo y libros de texto. En general, las entidades deben mejorar la ejecución de metas físicas, corrigiendo las brechas existentes entre ejecución de recursos financieros y resultados del gasto público.

Guatemala, Centroamérica, 14 de marzo de 2022.