Con este trabajo, el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) analiza la situación actual de los Acuerdos de Paz, luego de 25 años de haber sido suscritos, como la culminación de un proceso cuyo éxito inmediato fue poner fin a la guerra fratricida y el genocidio. Sin embargo, también fue un proceso exitoso en el sentido que logró proponer una agenda integral de desarrollo para Guatemala que buscaba erradicar las causas estructurales de la guerra.

Para comprender la naturaleza de los Acuerdos de Paz, el documento inicia con una revista breve de la guerra y el proceso de paz de Guatemala. Reconoce que las raíces de la guerra, que formalmente duró 36 años, de 1960 a 1996, posiblemente se remonten siglos atrás, con la conquista y la colonia españolas. Se analiza el golpe de Estado de 1954, que puso fin abrupto al proceso de la Revolución de 1944, como el evento que exacerbó las tensiones y dio paso a un típico conflicto de «baja intensidad» en el marco de la Guerra Fría. Sin embargo, en las décadas de 1970 y 1980, la guerra se transforma en un conflicto étnico, en el que se producen actos de genocidio, especialmente en contra del pueblo Ixil, así como otros crímenes de lesa humanidad.

Ante el crecimiento descontrolado de la violencia brutal y las violaciones graves a los derechos humanos perpetrados por el Ejército de Guatemala, a mediados de la década de 1980 comienzan las primeras iniciativas para buscar soluciones negociadas a los conflictos armados que desangraban a Centroamérica. Estas iniciativas paulatinamente empiezan a tener éxito, con el Grupo de Contadora y las reuniones de Esquipulas I y Esquipulas II. Al inicio de la década de 1990 por fin se logran los primeros acercamientos entre el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca. Después de un largo y difícil proceso de negociación, el 29 de diciembre de 1996 se firma el último de los 12 acuerdos de paz de Guatemala. Con esta acción terminaba la guerra e iniciaba la fase de cumplimiento de lo acordado.

Se revisan brevemente los compromisos operativos y sustantivos de los Acuerdos de Paz, identificando los que luego se reflejaría en las metas mínimas indicativas de crecimiento económico, carga tributaria, incremento del gasto público en los sectores sociales prioritarios y reducción del presupuesto del Ejército de Guatemala. De todos los compromisos, el del incremento de la carga tributaria enfrentó dificultades severas para su cumplimiento, por lo que, ya en febrero de 1998, el Gobierno reconoció que no lo cumpliría en 2000, como se había acordado. Por esta razón solicitó a la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz recalendarizarlo para cumplirlo en 2002, y además planteó la iniciativa para un pacto fiscal.

Por su importancia y vinculación con los Acuerdos de Paz, se estudia el proceso que desembocó en mayo de 2000 en la firma del Pacto Fiscal para un Futuro de Paz y Desarrollo. Se revisan los principios y compromisos de este pacto fiscal, y se identifican sus coincidencias y diferencias en relación con los Acuerdos de Paz.

La primera meta de los Acuerdos de Paz que se analiza a detalle y profundidad es la de crecimiento económico. Más allá de una evaluación simple de su cumplimiento cuantitativo, se exponen conceptos sobre el desarrollo socioeconómico orientado al bien común y a responder a las necesidades de toda la población, como condición y premisa fundamental para viabilizar el cumplimiento de los compromisos sustantivos. Para el efecto se parte del análisis del modelo económico propuesto por los Acuerdos de Paz, criticando la debilidad técnica de la meta mínima indicativa de 6 % de crecimiento, constatando que a la fecha permanece incumplida.

Sin embargo, se identifican los factores estructurales de la economía guatemalteca que explican el incumplimiento, destacando niveles bajos de inversión pública y privada, pérdida de competitividad y falta de competitividad sistémica, agotamiento del mercado, saturación de las condiciones internas de producción, mercado laboral deficiente, inequidad en la distribución del ingreso y falta de oportunidades y generación de empleos dignos y bien remunerados. Se expone la necesidad de replantear el Estado para un futuro mejor en Guatemala, siguiendo el espíritu de los Acuerdos de Paz de transformar la economía para eliminar las causas de la guerra.

Luego se analizan técnicamente las metas mínimas indicativas de incremento del gasto público en los sectores sociales prioritarios, de reducción del presupuesto del Ejército de Guatemala y de incremento en la carga tributaria. Del análisis técnico se advierten sesgos y distorsiones derivados de la evaluación cuantitativa simple de estas metas, porque fueron formuladas con errores técnicos importantes.

El análisis muestra que las metas mínimas indicativas para el gasto público en los sectores sociales priorizados se concibieron como un salto una sola vez, con lo cual, partir de 2000, estas metas quedaron invariantes. Además, las metas se definieron solamente en términos de incremento del gasto público, sin vincularse a resultados de ese gasto en cada sector priorizado. Relativamente, en pocos años, estas características probarían ser errores técnicos de fondo, ya que en general hoy la mayoría de las metas para el incremento del gasto social están superadas con holgura, pero los problemas sustantivos y de fondo que los Acuerdos de Paz buscaban resolver, persisten, y en demasiados casos, han empeorado de manera aguda.

La meta mínima indicativa de carga tributaria permanece incumplida. Se concluye que lograr una reforma que incremente la carga tributaria exige superar los desafíos técnicos y políticos que han hecho de la insuficiencia de los ingresos estatales un problema crónico para Guatemala.

El documento finaliza planteando recomendaciones para recuperar la institucionalidad del Estado vinculada con la paz, en particular la Secretaría de la Paz y el Consejo Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz. Se recomienda que estas entidades conformen una instancia técnica que elabore una propuesta de corrección de las metas y los instrumentos técnicos para evaluar el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, incluyendo la evaluación de resultados del gasto público en los sectores priorizados. Este esfuerzo debe acoplar las nuevas metas a otras agendas de desarrollo, muy especialmente la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y los ODS.

Se recomienda además que las metas de desarrollo económico deben trascender el enfoque simplista de una meta de crecimiento económico. Deben incluir metas e indicadores de desempeño con una visión amplia de política económica, que evalúen avances en superar las deficiencias estructurales en materia de inversión, competitividad, corrección y mejora de mercados, innovación, redistribución del ingreso y generación de empleos formales, bien remunerados.

Para lograr la reforma requerida para cumplir la meta mínima indicativa de carga tributaria, se recomienda un proceso político, democrático y legítimo, en el que participen en condiciones de igualdad numerosos y diversos sectores sociales y políticos, dejando atrás los esquemas de negociación entre élites que caracterizaron las reformas que fracasaron en las décadas pasadas. Debe ser parte de un plan integral como la Agenda Fiscal Centroamericana 2021-2030 que plantea el Icefi.