Las metas recaudatorias anuales deberán formularse en términos de la carga tributaria: dado a que la tarea fundamental de las administraciones tributarias es mejorar la efectividad del sistema tributario, la única forma efectiva de establecer metas de gestión a estos entes y evaluarlos efectivamente, se encuentra en la definición de incrementos anuales de la carga tributaria.

La formulación presupuestaria para los Estados del mundo debiera tomar como punto de partida la planificación estratégica de los países,  de tal forma que los objetivos que la sociedad plantea alcanzar en el mediano y largo plazo, encuentren en este instrumento la posibilidad de transformarse en planes y proyectos concretos y alcanzar la asignación de recursos necesaria. Así, el presupuesto público anual del Estado, no debiera tener vida independiente de la planificación estratégica del país, sino que debiera formar parte de un cuerpo integral de planificación pública que conduzca las finanzas del Estado hacia los destinos deseados por la sociedad.  En la práctica, la formulación y ejecución de un presupuesto anual del Estado sin planificación estratégica, equivale a estar a medio mar, sin un norte orientador, pero con la esperanza de que todas las decisiones que serán tomadas conducirán al horizonte esperado.

Lamentablemente, en algunos de los países de la región centroamericana esa realidad es la que se enfrenta anualmente en la formulación presupuestaria,  dado a que no existe planificación de largo plazo que permita el enlace estratégico correspondiente, ya sea por la falta de un instrumento de planificación estratégica que plantee las acciones necesarias o de la cuantificación preliminar de los recursos necesarios para lograr los objetivos (Guatemala, Honduras y Panamá) , o por la carencia absoluta de un plan de largo plazo (El Salvador y Nicaragua).  El único país que, conforme información pública, dispone actualmente de un plan estratégico con la descripción de las acciones a implementar en el mediano y largo plazo, así como una cuantificación de los recursos es Costa Rica, por medio de su Plan Estratégico Nacional 2050 (2022).

La situación se complejiza cuando los Estados carecen, además,  de marcos macrofiscales de mediano plazo,  que debieran ser los orientadores para al menos establecer los techos presupuestarios para los siguientes años, logrando de esa forma ciertos objetivos mínimos de política fiscal predefinida; o cuando se disponen de ellos, pero su único objetivo es que el déficit fiscal no crezca y que el saldo de la deuda no se incremente, desechando cualquier referencia o meta relacionada con el bienestar económico y social.  La disponibilidad de estos planes en las condiciones descritas, son el equivalente a proponerse a que, en los próximos tiempos, debido a que no se sabe hacia dónde va el barco, por lo menos se tiene como objetivo evitar que se llene de agua, tapando todos los agujeros posibles; lo anterior es plausible para mantener viva la esperanza, pero tampoco constituye la solución a los problemas de la población.

La ausencia de un sistema real de planificación pública, produce que la mayor parte de los países centroamericanos enfrenten anualmente una tarea que, aun cuando se anuncie con bombos y platillos que contempla talleres de presupuesto abierto con la participación de la sociedad civil y la población en general, y en donde se escuchen las diferentes posiciones de los funcionarios y empleados de turno, sobre las necesidades sentidas de cada dependencia, resulta ser equivalente a que a medio mar, como no se sabe para donde se dirige el barco, se realice una consulta para preguntar qué camino seguir… y estar dispuesto a escuchar recomendaciones!!!

Lo descrito es una metáfora de lo que pasa en algunos de los países centroamericanos.  Por ello, en la práctica los comentarios y evaluaciones de ciertos analistas económicos y centros de pensamiento ya no incluyen evaluaciones de si el presupuesto se alinea con la obtención de las metas y objetivos nacionales, sino que se focalizan en temas que aparentan ser de interés, aunque en muchos de ellos, sean problemas puramente cosméticos.  Debido a ello, se ofrecen seis recomendaciones que sin representar la solución a la problemática que causa la falta de un esquema orientador de planificación de mediano y largo plazo, pueden ser de utilidad para mejorar el uso de los recursos públicos, por supuesto acompañados de un fortalecimiento efectivo en las políticas anticorrupción y de transparencia para cada Estado.  Estas son:

Los recursos deben orientarse hacia el bienestar de la población; deben medirse los resultados con indicadores de mejora en las condiciones de vida.  Eso quiere decir que en el presupuesto no deben asignarse recursos a ninguna institución o ente que no ofrezca y se pueda validar, alguna mejora a alguna condición de vida para los habitantes del país, sea esto en materia de salud, educación, seguridad física, infraestructura o protección social, entre otros.  Como tal, la asignación de estos recursos deberá apuntar a resultados concretos medibles a través de indicadores específicos que muestren la mejora en las condiciones de vida de la población.

Los gastos en materia salarial deben responder a una política general del Estado y no a compromisos sectoriales: Con el fin de evitar el manejo arbitrario de la política de remuneraciones del Estado, los incrementos o variaciones a los pagos de los empleados públicos, funcionarios y dignatarios del Estado, que se incorporen en los presupuestos, deben proceder de una política general de remuneraciones y no del cumplimiento sectario de compromisos adquiridos por gobiernos particulares, evitando además la utilización de contingentes de trabajadores para períodos electorales.  

La asignación de recursos para cada dependencia debe ser acompañada del ofrecimiento de obtener mejores resultados:  El propósito de esta condición es mejorar en el largo plazo la efectividad en el uso de los recursos públicos, de tal forma que no deberían ser asignados recursos a dependencias que no mejoren en el largo plazo los resultados que ofrecen a la población, esto es ofreciendo una relación producto / insumo creciente.   Este propósito también permite la identificación de focos de reingeniería administrativa potencial en donde se puede mejorar la eficiencia de la gestión, previo a recibir incrementos presupuestarios.  Este propósito se asemeja a la ejecución de una evaluación de beneficio-costo.

El presupuesto deberá incluir una cuantificación completa de las filtraciones tributarias:  Esta tarea que preferentemente debe ser realizada por un ente ajeno al Estado contratado para el efecto, deberá incluir la cuantificación del incumplimiento tributario, renuncia por tratamientos tributarios especiales, flujos ilícitos de capitales, contrabando, entre otras formas de filtración tributaria, que servirá como indicador de largo plazo de la mejora en la productividad tributaria, y que permitirá establecer el éxito en la política de ingresos del Estado. 

Las metas recaudatorias anuales deberán formularse en términos de la carga tributaria: dado a que la tarea fundamental de las administraciones tributarias es mejorar la efectividad del sistema tributario, la única forma efectiva de establecer metas de gestión a estos entes y evaluarlos efectivamente, se encuentra en la definición de incrementos anuales de la carga tributaria.

Evaluación de la composición del endeudamiento público: El presupuesto debe incluir la justificación del porqué se prefiere cierto tipo de endeudamiento, de las tasas de interés a pagar, de los riesgos asociados y del costo de oportunidad de implica el uso de dicho tipo de endeudamiento.

Estas recomendaciones no resuelven totalmente el problema de la efectividad de la gestión pública, pero pueden ser auxiliares mientras se plantea un proceso real de planificación estratégica que contribuya a mejorar el uso de los recursos y resultados públicos en el mediano y largo plazo, en el camino a mejorar el bienestar de la población.

Abelardo Medina Bermejo // Economista sénior / @a_medinab

Esta columna fue publicada originalmente en El Economista, disponible aquí.