¿La carga tributaria debe incluir solo los tributos que cobra el gobierno central o debe incluir los que cobran otras entidades estatales? ¿Qué pasa si se incluyen las contribuciones a la seguridad como parte de la carga tributaria?

La publicación del nuevo sistema de cuentas nacionales ha dado paso al siguiente debate: ¿Con la nueva carga tributaria –más alta por un PIB más pequeño– nuestro país se ubicaría por encima o por debajo del promedio de la carga tributaria de América Latina y el Caribe (ALC)? Para responder a esta pregunta, es importante contestar antes tres interrogantes: ¿Para qué sirve la carga tributaria? ¿La carga tributaria debe incluir solo los tributos que cobra el gobierno central o debe incluir los que cobran otras entidades estatales? ¿Qué pasa si se incluyen las contribuciones a la seguridad social como parte de la carga tributaria?

Respuesta a la primera pregunta: la carga tributaria es el total de los tributos recaudados por un gobierno, dividido entre el PIB. El objetivo de este indicador es mostrar el esfuerzo realizado por los hogares y empresas para financiar las actividades del sector público. Una de las principales bondades de la carga tributaria es que permite realizar un análisis comparativo entre países, es decir, permite conocer qué sociedades hacen un mayor o menor esfuerzo para financiar al sector público en relación a otras.

Respuesta a la segunda pregunta: El sector público está compuesto por diferentes niveles de gobierno. Centrémonos en dos de ellos: el gobierno central y el gobierno general. El gobierno central está compuesto por la administración central –presidencia y ministerios–, el ministerio público, entidades descentralizadas, hospitales nacionales e instituciones de seguridad social. Por su parte, el gobierno general resulta de sumar al gobierno central los gobiernos estatales y municipales. Así, utilizar el gobierno central o el general es relevante al realizar un análisis comparativo.

Comparemos el esfuerzo tributario que realizan los salvadoreños y los brasileños. Si tomamos el gobierno central, la carga tributaria de El Salvador sería 16.71 % en 2015 (con el nuevo PIB y datos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Centro Interamericano de Administraciones Tributaria (CIAT); mientras que la brasileña sería de 15.59 %. Visto así, alguien concluiría que los salvadoreños hacen un mayor esfuerzo tributario. Sin embargo, recordemos que Brasil es una república federal, y que cuenta con estados y municipios, los cuales, al igual que en El Salvador, cuentan con autonomía tributaria. Si incluimos los tributos municipales de El Salvador (0.33 % del PIB) y los estatales y municipales de Brasil (9.8 % del PIB), es decir, si utilizamos el gobierno general, la carga en Brasil sería de 25.4 %, mientras que la de El Salvador sería de 17.1 %. Así, en análisis comparativos sobre esfuerzo tributario, lo correcto es utilizar el gobierno general.

Respuesta a la tercera pregunta: Cada país elige cómo financiar su seguridad social. Algunos lo hacen mayoritariamente con base en contribuciones sociales, otros la financian en buena parte por medio de tributos. Por ello, algunas personas argumentan sobre la necesidad de incluir en la carga tributaria las contribuciones sociales públicas, más aún, el BID-CIAT utilizan la carga tributaria equivalente, la cual incluiría también las contribuciones sociales a esquemas de protección social privados. Finalmente, la práctica de organismos como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos es hacer un análisis comparativo incluyendo a los países del Caribe con los de América Latina. No incluir a los países caribeños –con cargas fiscales comparativamente más altas– revelaría un análisis parcial de la región.

Utilizando el gobierno general y el nuevo PIB, la carga tributaria del país en 2015 se ubicó en 17.1 %, mientras que la carga promedio de 22 países de ALC fue de 18.8 %. Si añadimos las contribuciones a la seguridad social pública, el promedio de ALC fue de 23.0 %, mientras que la de El Salvador fue de 19.8 %. Si utilizamos la carga tributaria equivalente, la del país sería 22.81 %, por debajo del promedio de ALC (24.09 %). Respuesta final: la carga tributaria del país con el nuevo PIB aún está por debajo del promedio de ALC. Algunas instituciones usan únicamente el gobierno central y no incluyen a los países caribeños para concluir que la carga tributaria del país es mayor al promedio; por ello, ponga atención a los detalles, porque en ellos está el diablo.