El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) publicó un Documento para el Diálogo Fiscal titulado Guatemala: análisis breve del cierre de la ejecución presupuestaria de 2020, con énfasis en los programas Covid-19.[1] El Icefi analizó el uso de los fondos públicos extraordinarios para enfrentar la pandemia, encontrando que no fueron ejecutados en su totalidad, y que en general los programas Covid-19 reportaron niveles altos de ejecución financiera, pero persisten deficiencias serias en los datos sobre sus resultados.

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• Publicación - Guatemala: análisis breve del cierre de la ejecución presupuestaria de 2020 con énfasis en los programas Covid-19
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Las cifras oficiales preliminares disponibles a la fecha muestran que en 2020 se ejecutó el 89.7% (Q96,625.7 millones) del techo presupuestario vigente al final de 2020 (Q107,760.7 millones). El análisis realizado por el Icefi sobre la ejecución del presupuesto muestra que los Q11,135.3 millones (10.3%) restantes no se ejecutaron principalmente por las razones siguientes:

• Deficiencia respecto al presupuesto vigente de ingresos tributarios por Q3,748.3 millones. La recaudación tributaria en 2020 se situó en Q60,279.4 millones (carga tributaria de 10.1%), por debajo de la meta anual y previsión presupuestaria original de Q64,027.7 millones (carga tributaria de 10.7%). Sin embargo, las autoridades de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) dieron por cumplida la meta anual de recaudación, atendiendo argumentos técnicos sobre el impacto económico de la pandemia del Covid-19 y otros factores externos.
• Deficiencia respecto al presupuesto vigente de ingresos no tributarios por Q788.0 millones.
• Deficiencia respecto al presupuesto vigente de desembolsos de préstamos externos por Q1,565.3 millones y de colocaciones de bonos del Tesoro por Q405.4 millones.
• Colocaciones de bonos del Tesoro por Q1,884.1 millones que financiaron primas de la deuda pública y no gasto público prioritario o de emergencia.
• Deficiencias en la capacidad de ejecución, ineficiencias y otras anomalías en la ejecución del gasto público, pese a la disponibilidad de ingresos líquidos. El hecho que el Gobierno no ejecutó asignaciones de gasto público, pese a tener recursos disponibles queda evidenciado en que las cifras oficiales preliminares reportan un incremento de los depósitos del Gobierno en el Banco de Guatemala (la caja fiscal) de alrededor de Q3,131.3 millones, en contraste con el uso (disminución) de recursos de caja de Q3,380.0 millones que tenía contemplado el presupuesto vigente.

El análisis técnico del Icefi sobre la ejecución del presupuesto de ingresos evidencia que existieron razones adicionales a la caída de los ingresos por las cuales el Gobierno no ejecutó la totalidad del gasto presupuestado, pese a tener disponibilidad de recursos. Esta deficiencia también es evidente en el análisis del presupuesto de egresos, ya que fueron notorios los casos de ministerios cuya ejecución presupuestaria fue significativamente menor al promedio global de 89.7%: el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Maga), con 70.7%, pese a tener a su cargo programas y responsabilidades prioritarias para enfrentar la crisis de la pandemia; el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda con 69.6%, pese a que la inversión pública en infraestructura vial ha sido promocionada como prioritaria por el Gobierno del presidente Giammattei, en medio de  una preocupación social por los señalamientos graves de corrupción y abusos; y, el Ministerio de Cultura y Deportes con solamente 65.4%, claramente la entidad con las peores capacidades para ejecutar los recursos asignados en el presupuesto.

Por su importancia y relevancia en la respuesta gubernamental a la emergencia sanitaria de la pandemia, el Icefi realizó un análisis especial de la ejecución presupuestaria del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS). Aunque a nivel global el MSPAS ejecutó el 86.5% de su presupuesto, cercano al promedio general de 89.7%, el análisis del detalle por programa revela anomalías serias. El MSPAS ejecutó el 78.2% de la asignación al programa Atención por desastres naturales y calamidades públicas, en el cual se asignaron Q1,564.6 millones para enfrentar la pandemia, pero a costa de los siguientes recortes en  programas esenciales: Infraestructura en salud, Q20.0 millones; Recuperación de la salud, Q386.2 millones; Prevención de la mortalidad de la niñez y de la desnutrición crónica, Q46.3 millones, con consecuencias graves en uno de los principales problemas de Guatemala; Prevención de la mortalidad materna y neonatal, Q50.4 millones; Prevención y control de infecciones de transmisión sexual Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) / Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA), Q35.7 millones; y, Prevención y control de la tuberculosis, Q5.6 millones. Como agravante, el MSPAS reporta niveles de ejecución muy bajos aún en estos presupuestos reducidos, con ejecución nula en el programa de Infraestructura en salud, y solamente 46.9% en el Programa de prevención y control de la tuberculosis. Si se calcularan con relación a los presupuestos iniciales, los porcentajes de ejecución en estos programas serían aún más bajos.

En cuanto a la ejecución de los programas de protección y asistencia para enfrentar el impacto de la pandemia, las cifras oficiales muestran niveles altos de ejecución financiera. Sin embargo, el Icefi advierte que al analizar los indicadores de los resultados, la información resulta ser incompleta y confusa. Debido a que en realidad consistió en acciones del sector privado empresarial, no existen datos sobre el alcance y los resultados del programa Cajas Kit Saldremos Adelante; aunque el programa Bono de apoyo al comercio popular ejecutó la totalidad de su presupuesto y se reporta haber beneficiado a 100,000 personas, el Icefi considera que su impacto real fue marginal y significativamente insuficiente, toda vez alrededor de dos millones de hogares subsisten en la informalidad económica; la ejecución del programa Dotación Alimentaria resultó fiscalmente muy opaca, debido a que el convenio suscrito con el Programa Mundial de Alimentos impidió transparentar los procesos de adquisición de los alimentos, y las cifras de cierre muestran que los recursos financieros fueron trasladados, pero el Maga y el Fondo de Protección Social del Ministerio de Desarrollo Social aún no han publicado datos detallados de sus resultados; el programa Adulto Mayor ejecutó solamente el 46.2% de la asignación de Q50.0 millones, deficiencia agravada por la reducción presupuestaria de Q51.2 millones realizada al Programa de Atención al Adulto Mayor preexistente a la pandemia.

Los datos oficiales reportan además que el programa Fondo de Protección al Empleo, a cargo del Ministerio de Economía, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social y el banco Crédito Hipotecario Nacional, ejecutó la totalidad de la asignación presupuestaria de Q2,000.0 millones, pero benefició solamente a 191,110 personas, el 68.9% de la meta vigente al final del año de 277,500, por debajo de los 300,000 trabajadores del sector privado formal que se mencionó en la publicidad gubernamental. Los programas Fondo de Crédito para Capital de Trabajo, Subsidio a la energía eléctrica, y Bono de riesgo para personal de salud reportan ejecución financiera, pero no resultados, por lo que se ignora su alcance e impacto real.

Finalmente, los programas de Alimentación Escolar y Bono Familia, reportan niveles altos de ejecución financiera y alcanzaron sus metas físicas, con lo cual son los que se infiere tuvieron el mejor impacto en la población beneficiada, confirmando las recomendaciones hechas por el Icefi al Gobierno.[2] Sin embargo, al profundizar el análisis de la información de la ejecución de estos dos programas, el Icefi confirmó que fueron los únicos dos programas que desagregaron los indicadores de resultados por sexo, edad y etnia de los beneficiarios, pero lamentablemente la calidad de los datos desagregados continúa siendo deficiente, y con ello no constituyen una fuente de información confiable.

El Icefi insta al Gobierno de Guatemala a corregir las deficiencias en la capacidad de varias unidades ejecutoras del gasto público, y evitar que el presupuesto no se ejecute, pese a contar con recursos financieros. Además, a redoblar esfuerzos por mejorar la transparencia fiscal, ya que, aunque esfuerzos del Ministerio de Finanzas Públicas como el Tablero Covid-19 logró corregir falencias iniciales y mejorar significativamente la transparencia de la ejecución financiera del presupuesto, persisten desafíos, opacidad y errores en la información de la ejecución física, especialmente en los indicadores de resultados en el Sistema de Gestión, y su apertura por sexo, edad y etnia, insumos indispensables para una evaluación adecuada y técnicamente correcta de la ejecución presupuestaria.

Guatemala, Centroamérica, 12 de febrero de 2021.